2023年5月31日，國務(wù)院、中央軍委公布《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2024年1月1日起施行。近日，司法部、國家空中交通管理委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)人就《條例》有關(guān)問題回答了記者提問。
問：為什么要制定這個(gè)《條例》？
答：無人駕駛航空器，也就是大家常說的無人機(jī)，是指沒有機(jī)載駕駛員、自備動(dòng)力系統(tǒng)的航空器。之所以針對(duì)無人駕駛航空器專門制定這樣一個(gè)《條例》，主要基于兩個(gè)層面的考慮。一是從實(shí)踐層面看，近年來我國無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，已廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、國土、物流、科研、國防等領(lǐng)域，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，實(shí)踐中無人駕駛航空器“黑飛”擾航、失控傷人、偷拍侵權(quán)等問題日益凸顯，威脅航空安全、公共安全和國家安全，風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)不容忽視。二是從制度層面看，我國現(xiàn)行航空管理制度是基于有人駕駛航空器運(yùn)行管理模式設(shè)計(jì)的，缺乏有效針對(duì)無人駕駛航空器管理的相關(guān)制度規(guī)定，也難以適應(yīng)無人駕駛航空器技術(shù)更新快、應(yīng)用場(chǎng)景廣等特點(diǎn)。制定專門行政法規(guī)，及時(shí)填補(bǔ)無人駕駛航空器管理法規(guī)空白，依法加強(qiáng)無人駕駛航空器飛行及相關(guān)活動(dòng)的安全監(jiān)管，有效化解和防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，很有必要也非常迫切。由于無人駕駛航空器管理總體上還是新問題，如何做到科學(xué)有效管理還需要繼續(xù)探索，因此《條例》使用了“暫行條例”的名稱，今后將在實(shí)踐中不斷完善。
問：《條例》制定的總體思路是什么？
答：《條例》制定以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，著力構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、有效的無人駕駛航空器飛行管理制度體系。一是堅(jiān)持安全為本，切實(shí)守牢安全底線，確保無人駕駛航空器飛行活動(dòng)安全有序，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。二是堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，按照軍地聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的思路，健全監(jiān)管體制機(jī)制，構(gòu)建無人駕駛航空器從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到運(yùn)行使用的全鏈條管理體系。三是堅(jiān)持放管結(jié)合，對(duì)無人駕駛航空器實(shí)施分類管理，切實(shí)管住該管的、堅(jiān)決放開該放的，在確保安全的前提下促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
問：無人駕駛航空器種類很多，《條例》在制度設(shè)計(jì)上如何適應(yīng)這一情況？
答：無人駕駛航空器類型很多，其性能、用途、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)等差異較大，在堅(jiān)守安全底線的前提下，在監(jiān)管上需要適度體現(xiàn)差異化，不宜“一刀切”。據(jù)此，《條例》按照分類管理思路，根據(jù)重量、飛行高度、飛行速度等性能指標(biāo)，將無人駕駛航空器分為微型、輕型、小型、中型、大型五個(gè)類別，在設(shè)計(jì)生產(chǎn)、操控人員要求、飛行空域劃設(shè)、飛行活動(dòng)規(guī)范等方面，既明確了一體遵守的規(guī)則，又規(guī)定了差異化的監(jiān)管要求，以更好地適應(yīng)實(shí)際情況。
問：在確保無人駕駛航空器飛行安全方面，《條例》主要規(guī)定了哪些制度措施？
答：為確保無人駕駛航空器飛行安全，《條例》規(guī)定了一系列制度措施，概括起來主要有三個(gè)方面：
一是加強(qiáng)對(duì)民用無人駕駛航空器及操控人員的管理。具體包括：實(shí)行適航和質(zhì)量管理制度，從事中型、大型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行和維修活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)取得有關(guān)適航許可；微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定以及有關(guān)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，并執(zhí)行缺陷產(chǎn)品召回制度。建立產(chǎn)品識(shí)別碼和實(shí)名登記制度，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)為其生產(chǎn)的民用無人駕駛航空器設(shè)置唯一產(chǎn)品識(shí)別碼，所有者應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行實(shí)名登記。完善運(yùn)營(yíng)合格證制度，使用除微型以外的民用無人駕駛航空器從事飛行活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取得運(yùn)營(yíng)合格證。強(qiáng)化操控人員要求，操控小型、中型、大型民用無人駕駛航空器的人員應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取得相應(yīng)操控員執(zhí)照，操控微型、輕型民用無人駕駛航空器應(yīng)熟練掌握操作方法，了解風(fēng)險(xiǎn)警示信息和有關(guān)管理制度。
二是規(guī)范空域劃設(shè)和飛行活動(dòng)。劃設(shè)無人駕駛航空器管制空域，未經(jīng)空中交通管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)不得在管制空域內(nèi)實(shí)施飛行活動(dòng)。明確隔離飛行為主原則，無人駕駛航空器通常應(yīng)與有人駕駛航空器隔離飛行。建立飛行活動(dòng)申請(qǐng)制度，明確需提出飛行活動(dòng)申請(qǐng)的情形以及審批權(quán)限和審批時(shí)限等。強(qiáng)化飛行活動(dòng)規(guī)范，明確無人駕駛航空器飛行避讓規(guī)則以及禁止性行為等。規(guī)范涉外飛行活動(dòng)，禁止外國無人駕駛航空器或者由外國人員操控的無人駕駛航空器在我國境內(nèi)實(shí)施測(cè)繪、電波參數(shù)測(cè)試等飛行活動(dòng)。
三是強(qiáng)化監(jiān)督管理和應(yīng)急處置。通過無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)對(duì)全國無人駕駛航空器實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管與服務(wù)。強(qiáng)化監(jiān)管信息公開，向社會(huì)公布有關(guān)審批事項(xiàng)、申辦流程、受理單位等信息并及時(shí)更新。細(xì)化應(yīng)急處置責(zé)任，明確對(duì)違規(guī)飛行的處置措施。
問：《條例》如何統(tǒng)籌發(fā)展和安全？
答：統(tǒng)籌發(fā)展和安全，在確保安全的前提下促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，是制定《條例》的重要原則。前面講到，為確保無人駕駛航空器飛行安全，《條例》著力完善監(jiān)管規(guī)則，從三個(gè)方面規(guī)定了一系列制度措施，為無人駕駛航空器飛行活動(dòng)劃定了安全底線。與此同時(shí)，《條例》從多個(gè)方面落實(shí)和體現(xiàn)了促進(jìn)發(fā)展的要求。比如，對(duì)無人駕駛航空器實(shí)行分類管理，確立適度差異化的監(jiān)管措施；根據(jù)無人駕駛航空器飛行活動(dòng)的特點(diǎn)，簡(jiǎn)化飛行活動(dòng)相關(guān)審批手續(xù)，縮短審批時(shí)間；對(duì)實(shí)踐中應(yīng)用范圍廣、安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的農(nóng)用無人駕駛航空器實(shí)行相對(duì)寬松管理；明確微型、輕型、小型無人駕駛航空器的適飛空域等。同時(shí)，《條例》還明確規(guī)定，國家鼓勵(lì)無人駕駛航空器科研創(chuàng)新及其成果的推廣應(yīng)用，促進(jìn)無人駕駛航空器與大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)融合創(chuàng)新；國家在確保安全的前提下積極創(chuàng)新空域供給和使用機(jī)制，完善無人駕駛航空器飛行配套基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系?！稐l例》的頒布施行有利于激發(fā)行業(yè)企業(yè)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，使企業(yè)生產(chǎn)制造更加規(guī)范有序、用戶使用更加安全便捷、管理部門履職更加有力高效，在守住安全底線的前提下為相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境和外部條件。
問：為確保《條例》順利實(shí)施，有關(guān)方面還將開展哪些方面的工作？
答：《條例》是我國無人駕駛航空器管理的第一部專門行政法規(guī)，確?！稐l例》順利實(shí)施，有很多工作要做。當(dāng)前，有關(guān)方面將著重開展三方面工作：一是持續(xù)抓好宣傳貫徹。采取多種方式對(duì)《條例》進(jìn)行宣傳，幫助無人駕駛航空器生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、運(yùn)營(yíng)使用單位和個(gè)人以及政府相關(guān)部門工作人員等更好地掌握《條例》內(nèi)容、領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，做到知法守法。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。二是及時(shí)跟進(jìn)配套制度。《條例》確立了全鏈條的安全管理制度，但要真正落實(shí)落地，離不開配套規(guī)章、辦法、標(biāo)準(zhǔn)等更為具體、操作性更強(qiáng)的規(guī)定作支撐。在《條例》從公布到實(shí)施這段時(shí)間，有關(guān)方面將密切配合，抓緊出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定，力爭(zhēng)與《條例》同步實(shí)施。三是完善監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施。無人駕駛航空器安全監(jiān)管專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，點(diǎn)多面廣線長(zhǎng)，有效實(shí)施安全監(jiān)管，基礎(chǔ)設(shè)施的支撐非常關(guān)鍵。其中監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)是一項(xiàng)核心內(nèi)容，對(duì)于實(shí)施全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管、提升監(jiān)管力度以及便于相對(duì)人接受監(jiān)管等都具有重要作用。《條例》對(duì)無人駕駛航空器一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)建設(shè)作了明確規(guī)定，有關(guān)方面將以《條例》實(shí)施為契機(jī)，統(tǒng)籌整合各方面力量，加快監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提升監(jiān)管的信息化、智能化水平，依托技術(shù)手段不斷提升監(jiān)管能力。
